การควบคุมหนังสือพิมพ์

              จากช่วง พ.ศ.2475 ถึง พ.ศ.2477 มีปริมาณของหนังสือพิมพ์ที่มีประวัติถูกเพิกถอนใบอนุญาตการเป็นเจ้าของและบรรณาธิการสูงถึง 13 ฉบับ ดังแสดงให้เห็นในตารางที่ 4 เป็นผลสืบเนื่องโดยตรงจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 โดยคณะราษฎร ได้ปรากฏความขัดแย้งทางแนวความคิดทางการเมืองโดยแสดงออกเป็นเชิงคัดค้านและไม่เห็นด้วยทางหน้าหนังสือพิมพ์ต่อนโยบายและการดำเนินงานของรัฐบาลทั้งสอง ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลชุดพระยามโนปกรณ์ นิติธาดา และรัฐบาลชุดพระยาพหลพลพยุหเสนา รัฐบาลทั้งสองจึงพยายามขจัดและลดปัญหาดังกล่าวในเร็ววัน วิธีการหนึ่งที่ถูกเลือกนำมาใช้ก็คือ การใช้กลไกของกฎหมาย เข้ามาช่วยแก้ไขปัญหา แต่กลับมีผลสะท้อนมายังรัฐบาลในยุคที่ต้องการให้เกิดสิทธิและเสรีภาพขึ้นในสังคม ได้บ่งชี้ระดับการควบคุมหนังสือพิมพ์ที่เข้มงวดของรัฐบาลเข้ามาแทนที่ เพื่อให้เห็นภาพได้ชัดเจนอย่างต่อเนื่อง จึงจำเป็นต้องย้อนรอยตั้งแต่ต้นรัชกาลพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว จนสิ้นรัชกาล พบว่ามีกฎหมายที่นำมาบังคับใช้โดยเฉพาะกับหนังสือพิมพ์จำนวนทั้งสิ้น 3 ฉบับ ได้แก่ พระราชบัญญัติสมุด เอกสาร และหนังสือพิมพ์ พ.ศ.2470  พระราชบัญญัติสมุด เอกสาร และหนังสือพิมพ์ แก้ไขและเพิ่มเติม พ.ศ.2475 และพระราชบัญญัติการพิมพ์ พ.ศ.2476 ซึ่งได้รับการบัญญัติขึ้นตามบริบทการปกครอง ดังแสดงในตารางที่ 5

ตารางที่ 5 พระราชบัญญัติสมุด เอกสารและหนังสือพิมพ์ พ.ศ.2470 พระราชบัญญัติสมุด เอกสารและหนังสือพิมพ์ แก้ไขและเพิ่มเติม พ.ศ.2475 และพระราชบัญญัติการพิมพ์ พ.ศ.2476

ชื่อพระราชบัญญัติหลักที่ได้รับการบัญญัติขึ้นในบริบทการเมือง	ระดับการควบคุมหนังสือพิมพ์
	เจ้าของต้องขออนุญาตใช้เครื่องพิมพ์	การเป็น บ.ก.		การถอนใบอนุญาต	การตรวจข่าว (cencer)
		ไม่ขัดต่อความสงบ/ศีลธรรม	วุฒิการศึกษา
1.พรบ. สมุด เอกสาร และหนังสือ พ.ศ. 2470 ↓ สมัสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ประกาศ 5 กันยายน 2470	/	/	ประโยค ม.6 หรอเทียบเท่า	สมุหพระนครบาล สมุหเทศาภิบาล 1.ตักเตือนก่อน 2.ถอนชั่วคราว 3.สามารถขออนุญาตใหม่ โดยวางเงินประกัน 2,000บาท ในการขอใหม่ แต่ถ้าถูกเพิกถอนใบอนุญาตอีก จะถูกริบเงินทันที 4.เพิกถอนถาวร
2.พรบ. สมุด เอกสาร และหนังสือ พ.ศ. 2475 ↓ คณะราษฎร ประกาศ 29 กันยายน 2475	/	/	/	ม.5,7และ15 ถอนใบอนุญาต และถ้า นสพ.มิได้ออกต่อเนื่องเป็นเวลา 30 วัน ใบอนุญาตออก นสพ. เป็นอันสิ้นสุดลง	เพิ่มอำนาจให้สมุหพระนครบาล/สมุหเทศาภิบาลตรวจข่าว โดยแต่งตั้งเจ้าพนักงานตรวจข่าว ม.4และ5 ให้ตรวจข่าวราชการ ข่าวทหารและข่าวต่างประเทศ
3.พรบ. สมุด เอกสาร และหนังสือ พ.ศ. 2476 ↓ พระยาพหลพลยุหเสนาเป็นนายกรัฐมนตรี ประกาศในรากฤษฎีกา 11 มกราคม 2476	/		หากมีวุฒิไม่ถึง ม.6 ต้องตั้งคณะกรรมการตรวจสอบความรู้	ให้ บก. มีสิทธิอุทธรณ์ การถูกเพิกถอนใบอนุญาตเพื่อขอใหม่ได้ทันทีไม่ต้องดูความประพฤติ 1 ปี และวางเงินประกันไม่เกิน 2,000 บาท ทางการยึดไว้ตลอด แต่ถ้าประพฤติผิดจนถูกเพิกถินใบอนุญาตอีกจะถูกยึดเงินประกันทันที

จากตารางดังกล่าวข้างต้น ช่วยบ่งชี้ความแตกต่างของบริบททางการปกครองระดับการควบคุมหนังสือพิมพ์ รวมทั้งผลกระทบของการเมืองต่อการสร้างความบิดเบี้ยวให้แก่หนังสือพิมพ์ และการตื่นจากความฝันของหนังสือพิมพ์ อันเป็นสืบเนื่องจากการตราพระราชบัญญัติสมุด เอกสาร และหนังสือพิมพ์ พ.ศ.2470 พระราชบัญญัติสมุด เอกสารและหนังสือพิมพ์ แก้ไขและเพิ่มเติม พ.ศ.2475 และพระราชบัญญัติการพิมพ์ พ.ศ.2476 แม้จะเกิดในรัชสมัยเดียวกัน แต่ต่างบริบทการปกครองดังนี้

              2.1 ความแตกต่างของบริบทการปกครอง พระราชบัญญัติทั้งสามข้างต้นมีจุดกำเนิดในบริบทการเมืองที่แตกต่างกัน จึงมีผลให้สาระบัญญัติสำคัญของกฎหมายแต่ละฉบับนั้นมีระดับการควบคุมหนังสือพิมพ์แตกต่างกันไปด้วย ซึ่งเป็นดัชนีบ่งชี้หลักของความมีเสรีภาพของหนังสือพิมพ์ใน 2 ช่วง ได้แก่

              ช่วงแรก คือ สมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงเป็นพระมหากษัตริย์ปกครองแผ่นดินสยามตั้งแต่ขึ้นเสวยราชสมบัติเมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2468 ถึงวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ด้วยระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ สภาวการณ์เจริญเติบโตของหนังสือพิมพ์ขณะนั้น มีอัตราเจริญเติบโตถึง 4 เท่าในสมัยก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 เกือบทุกฉบับพิมพ์และออกจำหน่ายในพระนคร (Batson 1984) หนังสือพิมพ์เกิดใหม่ฉบับรายวัน จำนวน 56 ฉบับ และไม่ใช่รายวันถึง 136 ฉบับ พิมพ์และออกจำหน่ายในพระนคร มีเพียงฉบับเดียวที่เป็นหนังสือพิมพ์ท้องถิ่น คือ หนังสือพิมพ์ศรีเชียงใหม่เป็นราย 10 วัน ออกจำหน่ายที่เชียงใหม่ ส่วนยอดจำหน่ายหนังสือพิมพ์ในพระนครสูงเพียงไม่กี่พันฉบับ แต่มีอิทธิพลในกลุ่มประชาชนที่มีปากมีเสียง

              ด้วยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงเปิดตลาดเสรีให้แก่หนังสือพิมพ์ และทรงต้องการให้หนังสือพิมพ์มีประโยชน์ต่อประชาชนจริงๆ ดังพระองค์ทรงกล่าวว่า “…เราไม่ต้องการปิดปากหนังสือพิมพ์ แต่ต้องการให้ใช้ประโยชน์ได้จริงๆ...” (กจช. ร.7 รล. 19.1/1 พระราชหัตถเลขาพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวถึงเจ้าพระยายมราช เมื่อวันที่ 19 มกราคม 2468) แบตสัน (Batson 1984) ได้วิเคราะห์พระบรมราโชบายของพระองค์ว่า ในทางปฏิบัติจริงต่อหนังสือพิมพ์ ค่อนข้างยืดหยุ่นส่วนมากแล้วมักจะเป็นการตักเตือนมากกว่าจะสั่งปิด ถ้าสั่งปิดก็มักจะเป็นการชั่วคราว ยกเว้นแต่ในกรณีที่เห็นว่าทำผิดร้ายแรงทางการเมืองมากๆ ที่หมิ่นพระบรมเดชานุภาพรุนแรง ดังเช่นหนังสือพิมพ์สยามรีวิว และหนังสือพิมพ์ราษฎร ถูกสั่งปิดถาวร ทั้งนี้เพื่อเป็นแนวทางเพื่อช่วยกำกับดูแลหนังสือพิมพ์ให้อยู่ภายในกรอบหน้าที่ของสื่อสารมวลชนที่ดี พระองค์จึงจำเป็นต้องให้มีการตราพระราชบัญญัติสมุด เอกสาร และหนังสือพิมพ์ พ.ศ.2470 ประกาศใช้เมื่อวันที่ 5 กันยายน 2470

              ช่วงที่สอง คือ สมัยหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 โดยคณะราษฎร พระมหากษัตริย์เปลี่ยนสถานภาพมาอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ มีจุดเปลี่ยนแปลงสำคัญอยู่ 2 ระลอกๆ แรก คณะราษฎร ในสมัยพระยามโนปกรณ์นิติธาดาเป็นนายกรัฐมนตรีได้บัญญัติพระราชบัญญัติสมุด เอกสาร และหนังสือพิมพ์แก้ไขและเพิ่มเติม พ.ศ.2475 ประกาศใช้เมื่อวันที่ 29 กันยายน 2475 ระลอกที่สอง พระยาพหลพลพยุหเสนา เป็นนายกรัฐมนตรีได้กำหนดพระราชบัญญัติการพิมพ์ พ.ศ.2476 ขึ้นใหม่ ตามพระราชกฤษฎีกาลงวันที่ 11 มกราคม 2476 พระราชบัญญัติทั้งสองเกิดขึ้นในบรรยากาศหนังสือพิมพ์ที่น่าจะมีเสรีภาพ รัฐบาลได้ประกาศให้สิทธิเสรีภาพแก่หนังสือพิมพ์ โดยมีการอนุญาตให้หนังสือพิมพ์แต่ละฉบับส่งตัวแทนเข้าฟังการประชุมสภาผู้แทนราษฎรได้ และโดยเฉพาะพระยาพหลพลพยุหเสนานายกรัฐมนตรี ได้ประกาศว่า ไม่ชอบการใช้อำนาจปิดปากหนังสือพิมพ์ แต่ถ้าจะมีการปิดหนังสือพิมพ์ก็ต่อเมื่อมีการไต่สวนพิจารณาอย่างชัดเจนเสียก่อนว่า หนังสือพิมพ์ฉบับนั้นมีเจตนามุ่งร้ายต่อชาติ แต่ในทางปฏิบัติหนังสือพิมพ์กลับถูกเพิกถอนใบอนุญาตทั้งชั่วคราวและถาวรสูงถึง 13 ฉบับ มากกว่าในอดีตที่ผ่านมา ดังการวิเคราะห์จากตารางที่ 4 การถอนใบอนุญาตการเป็นเจ้าของและบรรณาธิการหนังสือพิมพ์ระหว่าง พ.ศ.2475 ถึง พ.ศ.2477 เป็นภาพสะท้อนสวนทางกันอย่างสิ้นเชิง

              2.2 ระดับการควบคุมหนังสือพิมพ์ ตลอดมาจนถึงช่วงต้นราชกาลพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 หนังสือพิมพ์ได้รับพระมหากรุณาธิคุณให้มีเสรีภาพเสมอมา การควบคุมหนังสือพิมพ์จึงเป็นผลสืบเนื่องมาจากหลายๆปัจจัยหลัก คงไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ก็คือ เกิดจากตัวของหนังสือพิมพ์เอง ควบคู่ไปกับผู้ปกครองประเทศในช่วงเวลานั้นๆ เป็นปัจจัยทางการเมืองเข้ามากำหนดชะตาชีวิตของหนังสือพิมพ์ ที่สร้างและยิ่งทวีระดับการควบคุมหนังสือพิมพ์เป็นลำดับ

              ดังนั้น ระดับการควบคุมหนังสือพิมพ์ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ระหว่าง พ.ศ.2468 ถึง พ.ศ.2477 มีจุดเริ่มต้นจากการกำกับดูแลอย่างยืดหยุ่นหรือหลวมๆ แห่งพระราชบัญญัติสมุด เอกสาร และหนังสือพิมพ์ พ.ศ.2470 แล้วได้เพิ่มระดับก้าวสู่การควบคุม คือ การตรวจข่าว หรือเซนเซอร์ข่าว (censor) อย่างเคร่งครัด และเพิกถอนใบอนุญาตเพื่อเป็นการระงับการตีพิมพ์เผยแพร่ชั่วคราว และสั่งปิดกิจการถาวรมีความถี่สูงขึ้นๆเป็นลำดับ จากผลการประกาศใช้พระราชบัญญัติสมุด เอกสาร และหนังสือพิมพ์ แก้ไขและเพิ่มเติม พ.ศ.2475 และพระราชบัญญัติการพิมพ์ พ.ศ.2476 รวมทั้งฐานคติของผู้ปกครองประเทศ ดังนี้

              ระดับการกำกับดูแลอย่างยืดหยุ่นหรือหลวมๆ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ตราพระราชบัญญัติสมุด เอกสาร และหนังสือพิมพ์ พ.ศ.2470 สาระบัญญัติสำคัญของพระราชบัญญัตินี้ มุ่งคัดสรรกลั่นกรองบุคคลที่เข้ามาประกอบอาชีพหนังสือพิมพ์เพื่อช่วยยกระดับคุณภาพและมาตรฐานวิชาชีพให้สูงขึ้นได้ พร้อมทั้งได้วางแนวทางเตือนและกำกับดูแลตนเอง (self regulation) ของหนังสือพิมพ์ให้อยู่ในทิศทางตามครรลองครองธรรม ดังสาระบัญญัติสำคัญ 3 ประการต่อไปนี้

                ประการแรก คือ ใบอนุญาตการพิมพ์และกิจการหนังสือพิมพ์ ครอบคลุมบุคคล 2 กลุ่มหลัก ได้แก่ กลุ่มแรก มุ่งไปที่เจ้าของโรงพิมพ์ ต้องขออนุญาตการพิมพ์ต่อสมุหพระนครบาลฯ มีอำนาจจะไม่อนุญาต หรือเพิกถอนใบอนุญาตชั่วคราวหรือตลอดไป และกลุ่มที่สอง มุ่งไปที่เจ้าของหนังสือพิมพ์ และบรรณาธิการให้ยื่นขออนุญาตประกอบกิจการหนังสือพิมพ์ต่อสมุหพระนคร หรือสมุหเทศาภิบาล เหตุผลที่จะไม่ออกใบอนุญาตให้แก่ทั้งสองกลุ่ม คือ เป็นต้นเหตุทำลายความสงบราบคาบ หรือศีลธรรมอันดีของประชาชน และโดยเฉพาะห้ามมิให้ออกใบอนุญาตแก่บุคคลที่เป็นเจ้าของหนังสือพิมพ์ และบรรณาธิการดังต่อไปนี้

              ก. บุคคลซึ่งไม่มีความสามารถเต็มตามความหมายแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

              ข. ไม่มีเคหสถานอยู่ในกรุงสยาม

              ค. ทหารและข้าราชการประจำ ถ้าวัตถุประสงค์ของหนังสือพิมพ์เป็นไปทางการเมือง

              ง. เคยถูกพิพากษาจำคุกเพราะกระทำความผิดอย่างใดๆ ยกเว้นความผิดลหุโทษ คือ ความผิดที่มีโทษจำคุกไม่เกิน 1 เดือน หรือความผิดอันได้กระทำโดยฐานประมาท

              ประการที่สอง คือ การกำหนดวุฒิการศึกษาของบรรณาธิการ พระราชบัญญัติสมุด เอกสาร และหนังสือพิมพ์ พ.ศ.2470 นี้ ถือเป็นกฎหมายหนังสือพิมพ์ฉบับแรกที่ให้ความสำคัญต่อบรรณาธิการอย่างน้อยต้องมีวุฒิการศึกษา หรือภูมิความรู้สอบได้ประโยคมัธยม 6 หรือเทียบเท่า คือ มีความรู้รอบตัวเป็นที่พอใจเจ้าพนักงานพิจารณาให้ใบอนุญาต

              ประการที่สาม คือ มาตรการกำกับดูแล เมื่อหนังสือพิมพ์เริ่มส่อเค้าการประพฤติออกนอกลู่นอกทางต่อวิชาชีพ จะมีการเตือนเป็นลายลักษณ์อักษรก่อน แต่ถ้ายังฝ่าฝืนก็จะเพิกถอนใบอนุญาตความเป็นเจ้าของและบรรณาธิการหนังสือพิมพ์ชั่วคราว ในขณะที่ถูกถอนใบอนุญาต เจ้าของหนังสือพิมพ์ และบรรณาธิการดังกล่าวสามารถยื่นขอรับใบอนุญาตใหม่ได้อีกภายหลังผ่านไป 1 ปีโดยพิจารณาจากความประพฤติ และมีเงื่อนไขว่า จะต้องวางเงินประกันเป็นจำนวนไม่เกิน 2 พันบาท ซึ่งจะถูกริบเมื่อถูกเพิกถอนใบอนุญาตอีก เป็นการถูกถอนใบอนุญาตถาวร คือ ปิดกิจการหนังสือพิมพ์และบุคคลนั้นไม่สามารถเป็นเจ้าของและบรรณาธิการได้ต่อไป

              ระดับการควบคุมอย่างเข้มงวดขึ้น จุดเปลี่ยนแปลงสำคัญในการพลิกประวัติศาสตร์หน้าใหม่ของหนังสือพิมพ์ที่คาดหวังว่าหนังสือพิมพ์จะได้รับเสรีภาพในฐานะสื่อสารมวลชนสูงขึ้น หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองโดยคณะราษฎร เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 นั้น กลับเป็นการถูกโซ่ตรวนค่อยๆ พันธนาการตัวเองมากยิ่งขึ้นทุกๆที ดังสะท้อนให้เห็นได้จากผลวิเคราะห์ในตารางที่ 4 การเพิกถอนใบอนุญาตการเป็นเจ้าของและบรรณาธิการหนังสือพิมพ์ระหว่าง พ.ศ.2475 ถึง พ.ศ.2476 จำนวนสูงถึง 13 ฉบับ เป็นอัตราที่สูงมากกว่าอดีตที่ผ่านมาในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์อันเป็นผลจากการใช้ พระราชบัญญัติสมุด เอกสาร และหนังสือพิมพ์ แก้ไขและเพิ่มเติม พ.ศ.2475 และพระราชบัญญัติการพิมพ์ พ.ศ.2476 สาระบัญญัติสำคัญของพระราชบัญญัติทั้งสอง ซึ่งเพิ่มระดับสู่การควบคุมหนังสือพิมพ์อย่างกวดขันเข้มงวดเริ่มจากการตรวจข่าว หรือ การเซนเซอร์ข่าว และการใช้มาตรการเพิกถอนใบอนุญาตและปิดกิจการหนังสือพิมพ์ “ อย่างดุเดือด เลือดพล่าน ตาต่อตา ฟันต่อฟัน ”

.................................................................................................................................................

รองศาสตราจารย์ ดร. พรทิพย์ ดีสมโชค.(2011). แนวความคิดและวิธีการสื่อสารการเมื่อง. กรุงเทพฯ : สภาบันวิจัยและพัฒนา มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, หน้า 41-48.